A ABBC, a Febraban e a Zetta manifestam grande preocupação, surpresa e insegurança com a decisão cautelar do Tribunal de Contas da União (TCU), ao suspender de forma abrupta todas as modalidades de crédito consignado do INSS.
A ABBC, a Febraban e a Zetta manifestam grande preocupação, surpresa e insegurança com a decisão cautelar do Tribunal de Contas da União (TCU), ao suspender de forma abrupta todas as modalidades de crédito consignado do INSS.
É indispensável mitigar riscos de fraudes, coibir contratações indevidas e corrigir fragilidades operacionais no ecossistema do consignado. No entanto, a paralisação do consignado do INSS, por decisão inesperada do poder público, interrompe um mercado regulado que movimenta cerca de R$ 100 bilhões por ano, com aproximadamente R$ 9 bilhões em descontos mensais, e penaliza sobretudo uma população de baixa renda e alta vulnerabilidade financeira.
Os números do consignado do INSS são reveladores do impacto da decisão que preocupa as entidades:
- cerca de 4 em cada 10 aposentados e pensionistas — aproximadamente 17 milhões de beneficiários do INSS — têm empréstimos consignados;
- a carteira total do consignado do INSS (empréstimos e cartão) reúne 65,4 milhões de contratos ativos e R$ 283,9 bilhões em crédito; e
- a taxa média do consignado do INSS é de 1,82% ao mês, uma das mais baixas disponíveis para os segmentos de menor renda.
Levantamento da Nexus Pesquisa e Inteligência de Dados, realizado entre 10 e 22 de fevereiro de 2026, com 1.200 tomadores de consignado do INSS, indica que:
- 56% recorrem à linha por necessidade financeira imediata ou urgente;
- 35% usam os recursos para quitar dívidas em atraso;
- 34% destinam o valor a despesas domésticas;
- 28% para despesas médicas; e
- 23% para alimentação.
O levantamento mostra, claramente, que a suspensão repentina do consignado compromete necessidades financeiras reais e recorrentes de beneficiários do INSS, por mais meritória que seja intenção que motivou e fundamentou a decisão do TCU.
Nesse ponto, chama atenção que a decisão cautelar do TCU tenha desconsiderado a recomendação da área técnica do próprio Tribunal (Unidade de Auditoria Especializada em Previdência, Assistência e Trabalho), registrada no relatório:
“Além disso, a unidade técnica entendeu haver, em certa medida, o perigo da demora reverso, tendo em vista que a suspensão do crédito consignado nas suas três modalidades impossibilitaria, durante toda a vigência de uma eventual medida cautelar, o acesso a crédito a taxas menores por um público vulnerável, ou até impediria a contratação de qualquer crédito por essa população, já que grande parte dos beneficiários do INSS possui renda próxima a um salário mínimo, o que restringiria bastante o acesso dessa população aos empréstimos tradicionais ofertados pelas instituições financeiras”.
A interrupção generalizada do consignado do INSS vai muito além do impacto nas instituições financeiras: afeta diretamente aposentados e pensionistas que usam essa linha para substituir dívidas mais caras, financiar despesas médicas, acertar contas domésticas ou recompor a liquidez da família.
A suspensão total não pode, muito menos deveria, ser a primeira alternativa. Há instrumentos objetivos para mitigar fraudes sem paralisar o sistema: fiscalização reforçada por instituição financeira, bloqueios pontuais de agentes sob indício de irregularidade, aplicação de multas e ressarcimentos, auditorias, monitoramento contínuo de reclamações e acordos de cooperação com instituições infratoras.
Nos últimos 12 meses, o consignado passou por uma mudança relevante no seu modelo operacional, a partir de apontamentos do INSS, recomendações da CGU, aprimoramentos conduzidos pela Dataprev e ações de autorregulação do setor bancário. Esse esforço conjunto tornou a operação mais robusta, apoiada em:
- controles mais rigorosos de consentimento;
- autenticação do beneficiário reforçada;
- menos assimetrias operacionais;
- rastreabilidade fortalecida;
- camadas adicionais de segurança na contratação.
Além disso, no âmbito da autorregulação Febraban-ABBC, foram aplicadas 1.17
3 advertências e 899 suspensões temporárias. Ao todo, 130 empresas de correspondentes bancários foram banidas e estão impedidas de atuar em nome dos bancos autorregulados. dos bancos autorregulados. Também 14 agentes de crédito (CPFs) atingiram a pontuação máxima (20 pontos) e foram suspensos por 12 meses.
Essas medidas já se traduzem em queda relevante das reclamações. Na plataforma pública consumidor.gov.br, os registros recuaram do pico de 1.710 em junho/2025 para 623 em dezembro/2025 — redução de mais de 60% —, o que evidencia a eficácia dos controles adotados. Quando se compara o volume de reclamações por contratos não reconhecidos com o total de contratações, o índice é de apenas 19 reclamações a cada 100 mil contratos (0,019% da carteira).
Nesse cenário, a suspensão abrangente do consignado do INSS tem forte potencial de gerar efeitos sociais e econômicos relevantes para uma população vulnerável, que depende dessa linha para despesas essenciais e, sem ela, só restaria recorrer a modalidades muito mais caras e menos transparentes de crédito pessoal sem garantia.
Por isso, é indispensável calibrar as medidas para proteger o planejamento financeiro dos beneficiários e assegurar a estabilidade e a previsibilidade de um ecossistema regulado, com contratos vigentes e múltiplos participantes, públicos e privados.
Por fim, a ABBC, a Febraban e a Zetta buscarão a modulação dos efeitos da decisão cautelar, com base em um compromisso firme das instituições financeiras associadas de continuar implementando, de forma gradual e verificável, todas as medidas e controles compatíveis com o racional definido pelo Tribunal — preservando a proteção ao beneficiário e, ao mesmo tempo, evitando a suspensão total da oferta do consignado.
ABBC – Associação Brasileira de Bancos
Febraban – Federação Brasileira de Bancos
Zetta – Associação que representa empresas do setor financeiro e de meios de pagamentos.
NOTA TÉCNICA INSTITUCIONAL
Ref.: Subsídios técnico, empíricos e operacionais para avaliação dos efeitos da medida cautelar de suspensão de novas averbações de operações de crédito consignado INSS – Acórdão nº 1094/2026 do Tribunal de Contas da União, proferido no TC nº 003.276/2026-0
1. OBJETO
A presente Nota Técnica tem por objetivo oferecer subsídios técnicos, empíricos, econômicos, sociais e operacionais para a compreensão dos efeitos sistêmicos decorrentes da medida cautelar proferida no Acórdão nº 1094/2026, do Tribunal de Contas da União, que determinou ao INSS a suspensão de novas averbações de operações de crédito consignado até a plena implementação das Demandas de Melhoria (DMs) indicadas no processo.
Trata-se de análise institucional de caráter colaborativo, orientada ao interesse público primário, que parte do reconhecimento expresso da legitimidade da atuação dos órgãos de controle na proteção de aposentados e pensionistas, na prevenção de fraudes e no aperfeiçoamento dos sistemas públicos de averbação.
Esta Nota não examina a juridicidade da decisão cautelar, não reavalia seu mérito jurídico e não pretende substituí-la, limitando-se a aportar elementos técnicos e empíricos voltados à avaliação de seus impactos sociais, econômicos e operacionais, bem como dos trade-offs regulatórios envolvidos.
A maior parte dos dados quantitativos, percentuais e estatísticas apresentados nesta Nota Técnica reproduz fielmente os números constantes da pesquisa Nexus Pesquisa e Inteligência de Dados, das bases públicas do Banco Central do Brasil e do Consumidor.gov.br, sem reestimativas, inferências ou projeções adicionais.
2. SÍNTESE EXECUTIVA
A medida cautelar em análise decorre de finalidade legítima, relacionada à mitigação de riscos de fraudes, contratações indevidas e fragilidades operacionais no ecossistema do crédito consignado, preocupação que deve ser preservada e continuamente fortalecida.
Do ponto de vista técnico e empírico, contudo, a suspensão ampla e indistinta das novas averbações de crédito consignado, especialmente do empréstimo pessoal consignado, projeta efeitos sistêmicos relevantes, com impacto direto sobre aposentados e pensionistas que utilizam essa modalidade como instrumento de estabilização orçamentária e acesso ao crédito formal de menor custo.
A paralisação incide sobre um mercado que movimenta aproximadamente R$ 100 bilhões ao ano, com fluxo mensal de descontos da ordem de R$ 9 bilhões, alcançando população majoritariamente de baixa renda e alta vulnerabilidade financeira.
O empréstimo consignado INSS apresenta taxa média de 1,82% ao mês, enquanto o crédito pessoal para negativados alcança 19,52% ao mês. A evidência empírica indica que a interrupção abrupta da modalidade não elimina a demanda por crédito, mas tende a deslocá-la para opções significativamente mais onerosas e menos transparentes, o que pode gerar efeito social adverso, inclusive risco ampliado de superendividamento.
3. CONTEXTUALIZAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR: DISTINÇÃO ENTRE RISCO SISTÊMICO E RISCO CONTROLÁVEL
O Acórdão nº 1094/2026 foi proferido no contexto de representação relacionada a possíveis vazamentos de dados e práticas irregulares envolvendo operações de crédito consignado do INSS. A preocupação institucional é compreensível, considerando-se a sensibilidade do público envolvido e a relevância dos sistemas utilizados.
Do ponto de vista técnico-operacional, entretanto, é relevante distinguir as diferentes modalidades abrangidas pela suspensão. O empréstimo pessoal consignado apresenta estrutura simplificada, com valor definido, prazo certo, parcelas fixas e rastreabilidade contratual direta, enquanto as modalidades de cartão consignado envolvem maior complexidade operacional e dinâmica de saldo.
Essa diferenciação importa porque modalidades distintas apresentam níveis e naturezas distintas de risco, o que recomenda intervenções administrativas calibradas à intensidade e ao perfil desses riscos, evitando soluções universais para problemas que admitem respostas segmentadas.
4. FUNÇÃO SOCIAL E PERFIL DE UTILIZAÇÃO DO CONSIGNADO
Para parcela expressiva dos aposentados e pensionistas, o empréstimo consignado constitui instrumento prático de reorganização financeira, utilizado para pagamento de despesas essenciais, substituição de dívidas mais caras e enfrentamento de emergências domésticas.
Pesquisa de opinião realizada pela Nexus Pesquisa e Inteligência de Dados, entre 10 e 22 de fevereiro de 2026, com 1.200 entrevistados em âmbito nacional, indica que:
- 56% dos tomadores buscaram o crédito por necessidade financeira imediata ou urgente;
- 35% utilizaram os recursos para pagar dívidas atrasadas;
- 34% para despesas da casa;
- 28% para despesas médicas; e
- 23% para alimentação.
Os dados demonstram que a suspensão do consignado não afeta demanda supérflua, mas incide diretamente sobre necessidades financeiras concretas e recorrentes, que continuarão existindo independentemente da disponibilidade dessa modalidade.
5. IMPACTO SOCIOECONÔMICO E RISCO DE DESLOCAMENTO PARA CRÉDITO MAIS CARO
A mesma pesquisa indica que 70% dos entrevistados consideram que o fim do consignado prejudicaria a realidade financeira de aposentados e pensionistas, e que 24% afirmam não dispor de alternativa de crédito viável.
O consignado INSS apresenta taxa média ao redor de 1,8% ao mês, significativamente inferior às taxas praticadas em modalidades substitutas, como crédito pessoal comum ou crédito para negativados, que podem ultrapassar 19% ao mês.
Do ponto de vista de gestão de risco público, a suspensão ampla da modalidade, ainda que voltada à proteção do beneficiário, pode gerar efeito adverso ao deslocar a demanda por liquidez para produtos mais caros, menos controláveis e socialmente mais danosos, ampliando o risco de inadimplência e superendividamento.
6. EVOLUÇÃO DOS MECANISMOS DE SEGURANÇA E EVIDÊNCIA EMPÍRICA
A premissa de que o ecossistema do crédito consignado estaria desprovido de controles não se sustenta. O sistema passou por sucessivas camadas de evolução normativa, tecnológica e autorregulatória, com adoção de biometria, autenticação digital, prova de vida, envio de contrato ao Meu INSS, rastreabilidade da contratação, controle de CET, mecanismos de bloqueio, monitoramento de reclamações e sanções a correspondentes e agentes irregulares.
A jornada de contratação contempla envio de link ao cliente, aceite de termos e condições, tela de selfie, tecnologia de detecção de vida, upload de documentos de identificação, apresentação do resumo da proposta, CET e CCB, além de captura de data e hora do aceite, geolocalização, IP, modelo do aparelho, navegador, sistema operacional e código único do dispositivo.
Não se trata de ambiente sem rastro, sem trilha probatória ou sem mecanismos de validação. Trata-se de ecossistema que exige aprimoramento contínuo, mas que já dispõe de camadas relevantes de segurança.
A autorregulação também produziu efeitos concretos. O Sistema de Autorregulação de Operações do Crédito Consignado, instituído por Febraban e ABBC em janeiro de 2020, compreende regras de bloqueio de ligações, não remuneração de operações contratadas com clientes cadastrados no Não me Perturbe, base de monitoramento de reclamações e medidas de transparência, combate ao assédio comercial e qualificação de correspondentes.
No período de maio de 2020 a julho de 2025, foram aplicadas 1.475 medidas administrativas, com 665 advertências, 697 suspensões temporárias e 113 impedimentos definitivos de atuação em nome de instituições autorreguladas.
Os dados do Consumidor.gov.br reforçam a eficácia progressiva dessas medidas. Entre 2021 e 2024, o volume total de reclamações relativas ao consignado INSS caiu de 109.712 para 23.083, com redução de 64%, embora o número de contratos ativos tenha aumentado de 50,1 milhões para 63,7 milhões no mesmo período. Ainda mais relevante é a queda das reclamações classificadas como “produto não contratado”, que passaram de 36.226 em 2021 para 4.390 em 2024, com redução de 78%.
Esses dados não negam a existência de fraudes, mas demonstram que o risco atual não pode ser tratado como se o sistema permanecesse no mesmo patamar de vulnerabilidade anterior à massificação das travas biométricas e dos mecanismos de autenticação.
A evolução empírica das reclamações indica que o ecossistema amadureceu, que as travas produzem resultado e que a resposta proporcional deve ser direcionada ao risco residual, não à paralisação global da modalidade.
7. ESTADO DE IMPLEMENTAÇÃO DAS DEMANDAS DE MELHORIA E DISTINÇÃO ENTRE CONTROLE ESSENCIAL E CAMADA INCREMENTAL
O Acórdão nº 1094/2026 condicionou a retomada das novas averbações de empréstimo pessoal consignado à implementação plena das oito Demandas de Melhoria (DMs) indicadas.
Segundo o quadro constante do processo, as demandas abrangem validação automatizada de documentação contratual por inteligência artificial, bloqueio de descontos sem contrato, trava para segurado falecido, impedimento de depósito em conta distinta da conta de pagamento do benefício, incremento de segurança biométrica, impedimento de averbação com identificação biométrica prejudicada, trava contra acréscimo de produtos ou seguros e vedação de averbação para menores sem autorização judicial.
A análise técnica setorial, entretanto, indica que sete das oito DMs já se encontram atendidas, integralmente ou por controles equivalentes, remanescendo como ponto de maior complexidade a DM.208207, relacionada à validação automatizada de documentação contratual por inteligência artificial.
A DM.206791, relativa ao reforço biométrico, já se encontra atendida, com bloqueio mensal dos benefícios, desbloqueio biométrico via Meu INSS e fluxo biométrico individualizado por nova tentativa de contratação, mediante autenticação Gov.br. A DM.209364, vinculada à biometria prejudicada, é tratada como consequência direta do reforço biométrico, com dupla autenticação pelo canal da instituição financeira e pelo Meu INSS.
A DM.209362, relativa à averbação em nome de segurado falecido, é atendida por cruzamento cadastral CNIS/SIRC, com recusa automática da averbação quando a situação do benefício se mostra incompatível. A DM.209366, referente a menores de idade, também é atendida por crivo automático de data de nascimento e exigência de autorização judicial quando aplicável.
A DM.209365, relativa ao acréscimo de produtos ou seguros indevidos, merece destaque próprio. Tal verificação é matematicamente controlável, pois o algoritmo calcula a taxa efetiva e a compara com a taxa nominal informada, de modo que acréscimos indevidos, como seguro prestamista ou taxa administrativa, elevam o CET acima do teto regulatório e podem ser automaticamente rejeitados.
Esse quadro conduz a uma conclusão relevante: a pendência remanescente de maior complexidade não diz respeito à inexistência de controles primários, mas à maturação de camada adicional de validação documental semântica por inteligência artificial.
Essa funcionalidade é desejável, moderna e útil, especialmente para auditoria qualitativa de contratos. Contudo, não parece juridicamente adequado convertê-la em condição absoluta para paralisação de 100% das novas averbações de uma modalidade essencial, quando os controles biométricos, cadastrais, aritméticos e operacionais primários já estão implementados ou são verificáveis por mecanismos equivalentes.
8. AVALIAÇÃO DE RAZOABILIDADE, CONTINUIDADE ADMINISTRATIVA E SOLUÇÃO PROPORCIONAL
A medida cautelar de suspensão de novas averbações de crédito consignado possui finalidade legítima, voltada à proteção dos beneficiários contra fraudes, à segurança dos dados e à integridade dos sistemas públicos, objetivos compatíveis com o interesse público primário e que devem ser preservados. Do ponto de vista técnico-administrativo, contudo, a análise de sua extensão revela a existência de alternativas institucionais menos disruptivas e mais ajustadas ao perfil de risco identificado.
A suspensão integral da modalidade apresenta fragilidade quanto à necessidade, na medida em que o objetivo de mitigação de fraudes pode ser alcançado por instrumentos já disponíveis no arcabouço administrativo, como fiscalização individualizada por instituição, suspensão pontual de códigos de averbação de agentes com indícios relevantes de irregularidade, imposição de multas, exigência de ressarcimento, auditorias documentais amostrais, monitoramento por indicadores de reclamação e eventual rescisão de Acordos de Cooperação Técnica com entidades infratoras, sem a paralisação indistinta de todo o sistema.
Sob a ótica do equilíbrio entre benefício incremental e custo social, a manutenção da suspensão integral até a conclusão de camada adicional de validação documental por inteligência artificial deve ser confrontada com o impacto de interromper modalidade que movimenta aproximadamente R$ 100 bilhões por ano, atende população vulnerável e constitui alternativa de crédito formal de menor custo frente a modalidades significativamente mais onerosas. Considerando que as principais travas de segurança já se encontram implementadas ou materialmente verificáveis, o sacrifício imposto pela paralisação global tende a ser superior ao ganho marginal de segurança decorrente da espera da funcionalidade remanescente.
A suspensão abrupta também repercute sobre a continuidade administrativa e a previsibilidade operacional do sistema, que envolve relações reguladas, contratos vigentes, sistemas públicos, planejamento financeiro de beneficiários e estabilidade de fluxos econômicos. A interrupção indistinta não afeta apenas instituições financeiras, mas incide diretamente sobre aposentados e pensionistas que planejavam substituir dívidas mais caras, custear tratamentos médicos, regularizar despesas domésticas ou recompor liquidez familiar, gerando risco social relevante que deve ser considerado na gestão pública do problema.
A proporcionalidade administrativa não pressupõe tolerância com fraude, mas exige precisão na resposta estatal. Desvios devem ser enfrentados de forma direcionada, com incidência sobre instituições, correspondentes ou agentes que efetivamente apresentem inconformidades, preservando-se o funcionamento regular do mercado conforme. Nesse contexto, a adoção de um modelo de retomada modulada, condicionada ao cumprimento de requisitos reforçados de segurança e acompanhada de fiscalização individualizada, mostra-se alternativa mais aderente ao interesse público, pois protege os beneficiários, isola comportamentos desviantes e evita que a pendência temporária de camada complementar de validação semântica por IA resulte em bloqueio generalizado de modalidade essencial.
9. ELEMENTOS PARA REFLEXÃO INSTITUCIONAL
Diante dos elementos examinados, a eventual reavaliação da suspensão de novas averbações de crédito consignado tem fundamento no estado real de implementação das DMs, na existência de controles primários já operacionais, na queda expressiva das reclamações e no risco social inverso decorrente da interrupção da modalidade.
Subsidiariamente, a medida cautelar poderia ser convertida em regime de retomada condicionada, preservando a originação para instituições que comprovem aderência aos requisitos de segurança já implementados, aceitem auditoria documental amostral e mantenham indicadores de reclamação dentro de parâmetros objetivos.
Em qualquer cenário, recomenda-se que a conclusão da DM.208207 seja acompanhada por cronograma técnico transparente, com participação do INSS, Dataprev, órgãos de controle e entidades representativas, sem que sua implementação seja tratada como condição absoluta para o funcionamento de toda a modalidade. A validação semântica por inteligência artificial é avanço importante, mas deve ser compreendida como camada incremental de auditoria, não como substituto dos controles biométricos, cadastrais, aritméticos e documentais já existentes.
10. CONCLUSÃO
A medida cautelar em exame parte de finalidade pública legítima e deve ser compreendida no contexto de preocupação institucional com a segurança dos beneficiários e a integridade dos sistemas públicos.
Os dados empíricos demonstram, contudo, que a suspensão ampla do empréstimo consignado INSS produz impactos sociais e econômicos relevantes sobre população vulnerável, que utiliza essa modalidade para atender necessidades essenciais e que dispõe de alternativas significativamente mais onerosas.
A presente Nota Técnica não propõe solução jurídica nem substitui o juízo das autoridades competentes, limitando-se a oferecer elementos técnicos e empíricos que podem subsidiar reflexão institucional sobre a calibragem das medidas adotadas, à luz dos riscos mitigados e dos riscos criados.
A proteção de aposentados e pensionistas demanda respostas proporcionais, tecnicamente informadas e socialmente responsáveis, que preservem simultaneamente segurança, continuidade administrativa e acesso ao crédito formal menos oneroso disponível.
